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徐舟:推进政府采购法律统一建设全国统一大市场

2022年08月03日 09:34 来源:中国政府采购报打印

——回顾我国政府采购制度发展历史
  ■ 徐舟
  在《中华人民共和国政府采购法》(以下简称《政府采购法》)颁布20周年之际,beat365亚洲官方网站就《政府采购法(修订草案征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)再次向社会公开征求意见。相较现行《政府采购法》,《征求意见稿》可以说发生了“脱胎换骨”的变化,通篇充满了新理念、新概念、新机制、新提法。如,政府采购统一大市场、维护国家安全、其他采购实体、政府采购参加人、分类分包采购、创新采购、最优质量法等。另外,绩效一词前后出现18次之多。在耳目一新,甚至略感惊艳之余,这种“大破大立”式修法,其背后的逻辑更值得探讨。坚持问题导向、回应社会关切是本次修法的重要遵循。因此,先回顾我国政府采购制度的发展历史,了解制度实施中存在的突出问题,有助于我们更全面深入地理解《征求意见稿》。
  政府采购是市场化的产物,我国在从计划经济到市场经济改革过程中,对政府采购的认识是逐步加深的。首先是招标投标,上世纪80年代我国开始招标投标试点,随后以鲁布革水电站为代表的世行贷款项目极大推动了招标投标在我国的发展。随着招标投标活动在我国的广泛开展,亟需法律进行规范,1997年颁布的《中华人民共和国建筑法》首次在法律层面上明确了对建筑工程实行招标方式发包。1999年《中华人民共和国招标投标法》(以下简称《招标投标法》)随之出台。直到上世纪90年代中后期,在财政支出体制改革以及我国申请加入世界贸易组织(WTO)的推动下,我国才开始逐步接触政府采购概念,了解到政府采购是市场经济国家普遍采用的规范公共支出管理的一项重要制度,招标是政府采购的一种采购方式,作为一种程序性规范,世界主要经济体都将其纳入政府采购的完整体系加以规范。对于政府采购的这种渐进式认识和实践,对我国政府采购制度的构建产生了极其深远的影响:一方面,历史性地形成了《招标投标法》与《政府采购法》两法分立的局面,一个领域、两套体系、多头监管的状况延续至今;另一方面,《招标投标法》先入为主,从立法理念、制度实施到社会认识方面,都深刻影响了《政府采购法》。更为具体的影响表现在以下三个方面。
  ◎强调程序规制导致系统化治理理念未能真正确立
  观察世界主要经济体建立的政府采购法以及联合国出台的公共采购示范法、世行采购制度等国际采购规则,重视制度体系的完整性、系统性是其共通点。完整性和系统性不仅表现为制度范围均涵盖货物、工程和服务,而且管理链条包括采购需求管理、采购政策管理、采购方式管理、合同履约管理、权利救济管理等,此外,政府采购制度还注重采购活动与财政预算、绩效管理的衔接。除了采购方式、采购程序等交易制度,前端的采购需求管理和后端的履约验收管理更是制度设计的重头戏,特别是对采购人的主体责任和在采购人内部形成监督制约等方面的管理尤为重视。而我国《招标投标法》《政府采购法》“并驾齐驱”“分庭抗礼”,货物、服务与工程分别适用不同法律,割裂了政府采购制度和市场的完整性。两法各成体系却又叠床架屋,实践中在法律适用和执行上让从业者普遍感到困惑,影响了市场主体营商环境体验,增加了制度性交易成本,统一的政府采购市场被一分为二,占政府采购近“半壁江山”的工程市场游离于政府采购统一大市场之外,削弱了政策功能效应。另外,无论是《招标投标法》还是《政府采购法》,注重的都是对采购过程中各环节的程序控制,强调采购代理机构、评审专家等第三方对采购人的分工制约。《政府采购法》虽然借鉴国际经验,建立了相对完整的管理链条,但在具体制度设计和实际执行中,同样存在首尾两头管理薄弱、“重程序轻绩效”的现象。这些年来,从招标采购行政法规到规章、规范性文件,从中央到省市县,层层加码,不断强化开标、评标等采购环节的程序控制和外部监管,但招标采购效果并没有达到预期,反而出现了程序僵化、效率低下等问题,项目要“走一下采购招标程序”成了不少人对采购招标制度的基本认识,形式合规掩盖了采购绩效不高等一系列实际问题。实践表明,试图以“程序立法”解决采购管理“实体问题”,显得有些力不从心。
  ◎交易制度“一刀切”导致公平竞争机制未能完全形成
  公平竞争是政府采购制度的灵魂。公平竞争的内在机理不外乎三个方面:首先是明确采购需求,让所有供应商有共同的竞争和比较基础;其次是进行价格和质量竞争,通过客观公正的评审规则评出最具优势者中标;最后是强化合同约束,确保竞标结果得以严格履行,不给供应商投机取巧的机会。这三方面是承前启后、环环相扣的,任何一个环节出问题,都会直接影响竞争的公平性。采购项目千差万别,为保障公平竞争、提升项目绩效,采购项目特点不同,相应的采购方案也不同,这是采购制度中设计不同采购方式、评审方法、合同定价方式等的逻辑起点。从国际经验看,只有在采购需求客观明确的前提下,才采用招标、询价这样不与供应商交流、供应商直接按照采购需求进行密封报价的方式,并在符合需求情况下选择价低者中标、成交;对需求不够明确的项目则不进行招标或询价,而是采用谈判、对话征求建议书等与供应商接触的方式,向供应商寻求解决方案,并通过综合性评审方法确定最优者成交。
  遗憾的是,我国的采购招标制度在公平竞争机理这三个方面出现了一定偏差。
  一是需求管理缺位,采购方式运用上“一招鲜吃遍天”。我国的招采制度就是以公开招标为导向的制度,两法都规定达到一定金额以上的项目必须进行公开招标。在这种导向熏陶下,“公开招标最规范”“招过标了就没有责任”等几乎成了一种社会共识,采购人又纷纷“自我加压”主动要求招标。许多本来不需要、不适合、不应该招标的项目,统统“被招标”,如几万元的项目“小标大招”,需求不明的项目“糊涂招标”,本可分类细化的项目打包起来“囫囵招标”等。放眼国际,招标所占比例并不高,一般在10%—30%,而我国公开招标占比达70%以上。不问青红皂白地“一招了之”,不仅周期长、流标废标率高、虚耗社会资源,更是加剧了低价恶性竞争、高价采购、操纵招标等乱象。
  二是评审制度刚性不足,结果好不好有赖于评审专家“慧眼”和职业操守。综合评分法运用多,评审因素设置随意性大,评审主观性强、结果弹性大,这是公平竞争的最大隐患,也是以往采购招标领域最为突出的问题。制度层面,两法对评审制度规范的力度都不够。《招标投标法》及其实施条例对于最低评标价法和综合评估法两种评标方法的选用没有强制性要求。《中华人民共和国政府采购法实施条例》虽然规定技术、服务等标准统一的货物和服务招标项目应当采用最低评标价法,但这个偏原则性的规定在实践中也形同“牛栏关猫”。实施层面,采购人、采购代理机构、评审专家甚至供应商都普遍喜欢综合评分法,厌恶最低评标价法,最低评标价法一度被“妖魔化”。竞争性谈判和询价采购由于强制采用低价成交原则,而招标可以采用综合评分法,进一步助长了大家对招标方式发自内心的喜爱。通过在需求管理上下功夫来达到采购目标,既需要较高的专业素养,又费时费力。所以不少从业者更倾向于简单直接的方式,比如,通过设置一些资格条件和主观性评审因素,然后在评审时“优中选优”“一锤定音”。不仅最低评标价法被弃用,有些综合性评审方法,价格分评分也不是低价优先,而是以投标人平均报价为评标基准价,并且价格低于平均价的还要倒扣分;有些干脆通过抽签摇号确定中标人。总之,就是害怕投标人进行低价竞争。在这种评标机制之下,市场之手完全失灵,投标人竞争的不是价格和质量,而是运气和“人脉”,完全背离了国际通行的“需求明确基础上竞争报价、符合需求情况下低价优先”的公平竞争原则,实践中引发了大面积的围标串标。试想一下,如果采购评审像高考评分那样客观刚性,那么,“拼人头”式围标串标和评标操控即使不绝迹,至少也会有根本性好转。这虽然有点理想化,实践中难以达到这样的程度,但至少应该树立这样的制度导向。
  三是合同管理环节制度薄弱,“最后一公里”频频失守。制度规范的重点都集中在采购招标环节,似乎确定了中标成交供应商后就万事大吉。“床垮垮”等履约质量问题和低价中标高价结算现象屡屡发生。《政府采购法》规定,合同履行期间追加采购最多不得超过原合同金额的10%。而《招标投标法》没有此类规定,且多采用固定单价、成本补偿等“开口”的合同定价方式,“老鼠拖葫芦,大头在后面”的现象更为突出。合同履行与采购环节脱节,履约验收把关不严,供应商竞标时“花好稻好”的各种承诺往往并不兑现。有些项目招标环节需求本就含糊不清,中标价格自然约束力不强,合同履行过程中供应商动辄要求增加合同费用;有些项目合同定价方式与需求特点不匹配,本应是“闭口合同”却被做成“开口合同”;有些项目对合同风险分担没有约定,最终都由采购人也就是国家来“托底”。供应商即使低价中标最终一般也能通过变更甚至偷工减料等各种手段赢利,反过来又刺激了企业竞标时肆意美好许诺和低价抢标的冲动。如此恶性循环,进一步扰乱了公平竞争机制。从国际上看,采购实体在明晰需求和质量标准等合同边界条件,确认投标人具有履约能力后,实行低价中标,然后设置高额履约担保并明确严苛违约责任,严格依照合同办事。中标人在严格的合同价格和违约责任约束下,即便亏本也要咬着牙保质保量完成项目。形成规矩以后,鲜有企业敢低价冒险以身试法。
  ◎权责不匹配导致采购绩效责任未能有效落实
  现行采购招标制度引入了第三方专家评审和专业机构代理机制的本意是为了防范廉政风险,促进专业化采购。但实践表明,代理机构在拥有执行操作权,特别是评审专家掌握采购决策权后,其第三方原有的独立性、公正性受到极大考验。这些年来,政府采购领域在评审专家管理上采取了电脑随机抽取、异地抽取、严格保密、评标全程隔离等各种措施,有些重大项目甚至对评审专家从头到尾实行“人盯人”监管,不可谓不用心不尽力,但“专家不专”,特别是“专家不公”等问题始终无法解决。与此同时,采购执行和决策权被分解后,采购人的主动性下降,权责不匹配弱化了采购人应有的责任。由于评审专家只是以个人身份,并且是按照采购文件确定的评审规则进行评审,所以也难以让评审专家对采购结果负责。最终的局面是,采购人、评审专家和代理机构只要各自按法定程序执行,各方都可免责,对采购结果的好坏无人负责也无法追责。这是采购结果满意度和采购绩效不高的制度根源。招标投标和政府采购制度在我国市场化改革中发挥了不可替代的作用,在提升全社会依法采购意识、提高采购透明度、促进公平竞争、发挥政策功能等方面,成绩有目共睹。经过30多年实践,当我们立足当前情势回顾并重新审视这些制度时可以发现,当初在借鉴国际经验时,主要学到的是采购招标的那一套程序,另有一些更为深层次的东西我们并未学全。因此,进一步深化政府采购制度改革正逢其时。
(本文未完待续)

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