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马海涛:政府绿色采购制度助力“双碳”目标实现的思考

2022年08月04日 09:03 来源:中国政府采购报打印

    ■ 马海涛 贺佳
  为应对气候变化,减少温室气体排放,2020年我国在联合国大会上提出,“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值,努力争取2060年前实现碳中和”。2022年政府工作报告也指出,“有序推进碳达峰碳中和工作”。“双碳”(碳达峰与碳中和)目标对中国产业结构绿色转型和实现经济高质量发展具有重要战略意义。政府采购作为国家宏观调控的一种方式,是实现国家战略目标的重要手段之一,也是世界各国为实现自身战略目标所采取的通常做法。
  一是,政府绿色采购弥补了企业进行低碳技术创新的正外部性。在一定程度上可以说,政府绿色采购是对具有绿色低碳技术企业的财政支持,政府绿色采购提升了企业进行低碳技术创新的意愿,弥补了企业进行低碳技术创新的正外部性。
  二是,政府绿色采购能够让被采购企业易于融资。一般高风险企业难以获得金融行业的融资,任何高新技术创新都具有高风险、高投入、回报周期长的特点,绿色低碳技术创新同样有上述特点,企业进行绿色低碳技术研发时难以获得融资。政府绿色采购是对被采购企业技术上的认可,同时获得了政府财政上的支持。绿色采购相当于政府对被采购企业的隐形担保,能够让被采购企业易于融资。
  三是,政府绿色采购对低碳绿色产品的消费起到了示范作用,同时,通过绿色采购,政府分担了消费者对低碳绿色产品的研发成本,降低了产品的价格,增加了消费者对低碳绿色产品的需求,让需求高级化。政府绿色采购也提升了企业低碳创新能力,让技术高级化。需求高级化和技术高级化,自然会形成产品高级化,当高端产品占据市场最终会带动产业高级化。从市场的角度看,产业结构优化是低端产品被高端产品替代,低端产业被高端产业淘汰的结果。国家竞争优势理论认为,需求状况是一个产业取得优势地位的重要因素之一。具体来说,政府绿色采购创造的需求为绿色产业获得优势地位提供了一个驱动因素。
  政府绿色采购制度目前存在的主要问题
  第一,与政府绿色采购制度相关的法律法规不完善。目前,我国为促进政府绿色采购出台了一些法律法规以及政策性文件。同时,各地方政府,例如,辽宁、山东、福建等,也纷纷制定了相关的地方性规章,在中央政策的基础上,结合自身的实际情况,对绿色采购范围、采购方式等做了调整。虽然这些法律法规和政策性文件可以为政府绿色采购提供法律依据和政策性的框架,但与世界上部分发达国家相比,我国目前的政府绿色采购相关的法律体系并不十分完善。首先,我国目前没有一部完整的政府绿色采购法,与政府绿色采购相关的规定仅仅出现在政府采购法和与节能环保相关的法律中。其次,上述法律法规及政策的内容尚不完善,对绿色采购范围的规定较为模糊,绿色产品清单各个省份之间并不一致,同时,并未具体规定绿色采购清单的更新方式。最后,目前,在我国政府绿色采购相关的法律法规中,各条款原则性和引导性较强,多数规定更多的是让政府引导社会进行绿色消费,而缺乏具体的实施方案。
  第二,政府绿色采购效率有待提高。当前,我国政府绿色采购效率不高的主要原因在于,部分地方政府在绿色采购时存在地方保护主义,绿色采购信息透明度不高以及缺乏科学的绿色采购绩效评价体系等主要问题。
  政府绿色采购存在地方保护主义会导致政府绿色采购效率降低,不利于市场的公平竞争。从全国范围来看,地方保护主义还会抑制“双碳”目标的实现。
  根据《中国财政透明度报告》,我国的财政信息公开度呈现逐年上升的趋势,然而关于政府绿色采购信息并没有过多披露,地方政府统计年鉴、国家统计年鉴、国家统计局网站以及财政统计年鉴中均未列出政府绿色采购的规模、绿色产品的价格、绿色产品种类等采购信息。
  所谓政府绿色采购绩效评价是指,对政府实施绿色采购的全过程的整体评价,包括绿色产品质量、绿色采购效率、对经济和包括碳排放情况在内的生态环境的影响等各方面的评价。但我国当前缺乏科学全面的政府绿色采购绩效评价体系。一般的政府采购绩效评价包含两个层面:一是评价经济效益;二是评价工作效率。对于一般的政府采购项目来说,仅考虑采购的经济效益和工作效率即可,对于政府绿色采购项目而言,还需要考虑采购后对碳排放、对生态环境影响、对企业绿色技术创新能力、对产业结构绿色化转型等方面的影响。目前,我国政府绿色采购绩效评价体系中缺少对碳排放情况、绿色低碳生活、绿色低碳技术、产业结构绿色化等方面的评价。
  第三,政府绿色采购力度不足。由于政府绿色采购时的财政预算约束较大,使得政府绿色采购的力度不足,因而在助力实现“双碳”目标过程中也会“捉襟见肘”。绿色政府采购时的财政预算约束越来越大的原因在于近几年中国财政收入与财政刚性支出的矛盾越来越明显。一方面,我国财政收入增速有下降趋势;另一方面,我国财政刚性支出不断增加。财政收支矛盾的加剧使得政府绿色采购时的财政预算约束较大,政府绿色采购的力度不足,在助力实现“双碳”目标过程中就会有所顾虑。
  完善政府绿色采购制度的政策建议
  第一,完善与政府绿色采购制度相关的法律法规。建议尽快出台政府绿色采购法,为推行政府绿色采购提供法律依据。具体来说,政府绿色采购法应该规定以下内容:政府绿色采购的基本原则;绿色采购模式;绿色采购的范围和限额,包括绿色采购清单的制定方式和调整方式、环境标志产品的认证方式等;绿色采购的组织体系,包括主管部门、绿色产品标准的评定部门、绿色采购机构、招标代理机构、绿色产品供应商等,另外还应规定各组织结构的职能、权限以及任职资格;绿色采购的监督方式,包括外部监督方式和内部监督方式,外部监督指的是整个绿色采购过程都要接受公众的监督,内部监督指的是所有采购环节和采购部门之间的制衡。
  第二,提升政府绿色采购效率。提升政府绿色采购效率可以从政府绿色采购招标、绿色采购信息监管、绿色采购绩效评价这几个方面入手。
  一是健全绿色采购的招标方式,避免政府绿色采购出现地方保护主义。首先,禁止地方政府出台优先采购当地产品的政策性文件。其次,建立公开、公平的招标机制。比如,招标信息中应当公开对绿色产品的要求、采购时间等。政府绿色采购信息应当在指定媒体的指定专栏进行公开。政府绿色采购信息公布时间与采购活动开始时间的间隔应当充分,使供应商有充足的时间获得信息并进行准备。
  二是提高政府绿色采购信息透明度,强化绿色采购监管。建议政府在进行绿色采购后制定政府绿色采购信息报告,披露绿色采购的规模、绿色采购占总采购规模的比重以及所采购绿色产品的种类、价格、供应商等信息。此外,还应当加强对政府绿色采购的监管,将政府绿色采购信息报告在指定媒体上进行公布,从而易于公众监督。另外,建议建立科学的绿色采购绩效评价体系,让政府绿色采购资金发挥更大效益。绩效评价体系不仅要考虑到政府绿色采购的经济效益还要考虑到是否有利于“双碳”目标实现等生态效益,评价体系中要有碳排放情况、绿色低碳生活、绿色低碳技术、产业结构绿色化等评价指标。
  第三,深化政府绿色采购助力“双碳”目标实现的认识。政府绿色采购对“双碳”目标的实现具有重要作用。世界各国普遍采用政府采购方式促进既定战略目标的实现。以欧盟为例,其成员国每年政府采购金额占GDP的14%左右。政府采购绿色产品的标准、数量,以及政府进行绿色采购时选定产品供应商的标准会影响公众的绿色低碳消费观念、绿色低碳产品的品牌形象、低碳绿色产品的市场竞争状态、低碳绿色产品的价格、低碳技术的发展、产业结构的优化等。因此,在政府采购预算中应该适当加大政府绿色采购的比重。
(作者单位:中央财经大学)