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从政府采购法修订看交易制度变革

2022年09月19日 10:19 来源:中国政府采购报打印

  ■ 朱利平

  最新发布的《中华人民共和国政府采购法(修订草案征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)较现行政府采购法及第一次修订稿均发生了较大变化,鲜明地体现了《深化政府采购制度改革方案》的方向和精神,特别是交易制度变革遵循了国际通行的“需求明确基础上竞争报价”“符合需求情况下低价中标”的公平竞争原则,建立了采购需求与采购方式、评审方法、合同定价之间的内在联系,对评审机制进行了重大调整。

  一是改变以采购金额大小确定采购方式,以及“一招定天下”的错误观念。 

  在以往政府采购中,政府采购方式基本上以金额来决定,达到公开招标限额标准时必须采用公开招标方式,公开招标成了政府采购的主要方式,又因为竞争性谈判及询价采用的都是最低价法,采购人为了规避最低价,即使是10万或20万的项目都刻意采用公开招标,致使公开招标方式被滥用。

  而《征求意见稿》第五十七条规定,“能够确定详细规格和具体要求,无需与供应商协商谈判的采购项目,应当采用招标方式采购”。例如,通用设备的采购、按照设计图纸施工的工程等。第五十九条指出,“符合下列情形之一的,应当采用竞争性谈判方式采购:(一)需要通过谈判细化解决方案,明确详细技术规格标准、服务具体要求或者其他商务指标的;(二)需要由供应商提供解决方案,通过谈判确定一种或者多种解决方案,并细化解决方案内容的”。也就是说,需要通过谈判细化解决方案或者需要供应商提供解决方案的项目采用竞争性谈判,通过多轮的谈判细化方案、确定解决方案来实现采购需求。可见,《征求意见稿》将招标、竞争性谈判等采购方式直接与需求挂钩,不再以采购金额作为采购方式的直接划分界限。另外,第六十二条明确,“需求客观、明确,采购金额不大的货物、工程和服务”则采用询价。如,采购金额不大的物业服务项目、集采目录中的货物项目、有设计图纸的工程项目。《征求意见稿》将询价方式适用范围扩展至工程和服务项目,达到采购程序的精简和采购周期的灵活搭配,以及提高采购效率的目的。此外,采购方式还增加了创新采购和框架协议采购,以应对目前不同的政府采购项目需求。

  二是完善评审制度。 

  在需求客观、明确的基础上,着力增强评审规则的刚性约束,包括强调最低评标价法的应用、强化综合评分法评审因素的客观量化要求等,减少人为因素的影响。新的评审方法对适用情形进行了明确要求,招标一般适用最低评标价法,竞争性谈判一般适用综合评分法,将评审方法与采购需求的复杂程度直接挂钩,有利于解决目前采购人普遍选用综合评分法的弊病。《征求意见稿》对竞争性谈判的适用范围以及程序作了进一步细化,特别是针对政府定价或有特殊要求的项目,为参加谈判的供应商提供了新的评审方法——最优质量法,以实现特殊项目特殊办理的目的。

  三是细化合同定价方式。 

  合同定价方式一直是困扰采购人的一大难题。以往的采购项目合同基本都是采用固定价格方式,而《征求意见稿》第七十二条就不同项目的合同定价方式进行了更细化的规定,如,通用货物、工程和服务采购,应当采用固定价格定价方式。创新采购合同、政府和社会资本合作合同可以采用成本补偿定价方式。采购人可以根据项目特点,采用固定价格、成本补偿与绩效激励相结合的组合定价方式。这一规定将有助于采购人更好地理解和选择合同定价方式,并与《政府采购需求管理办法》有机结合。

  四是增加创新采购、政府和社会资本合作等采购方式。 

  关于创新采购。采购支持科技创新是国家惯例,为此,《征求意见稿》新增了“政府采购政策”这一章节,重点突显了目前政府采购政策在采购执行过程中的重要地位,对支持本国产业、维护国家安全、支持科技创新、促进中小企业发展、支持绿色发展等重要政策进行了进一步要求,特别是落实支持科技创新政策与创新采购方式的结合。

  关于政府和社会资本合作。根据《征求意见稿》第三十五条的规定,政府和社会资本合作项目不得再使用公开招标方式采购,只适用于竞争性谈判方式采购。笔者认为,政府和社会资本合作项目投资金额大,投资回报时间长,不确定因素多,项目需要细化解决方案或者需要供应商提供解决方案,因此,这类项目采用竞争性谈判将有利于项目的完成和风险规避。

  但是,在实际操作中,对于政府和社会资本合作项目(如,市政道路、地下管廊、自来水厂建设、智慧城市等),建设方一般采用公开招标的方式,而这主要是受招标投标法实施条例第九条有关规定的约束。施工单位在投标人中占主流,按照招标投标法实施条例第九条的规定,施工单位中标,施工可不再招标,所谓“两标并一标”。因此,笔者建议,若政府和社会资本合作项目采用竞争性谈判方式采购,《征求意见稿》还需为政府和社会资本合作项目成交供应商设置优先规定(如,谈判后不用再招标),否则可能会影响供应商参加的动力。

  五是强化采购人主体责任。 

  《征求意见稿》将政府采购当事人明确为采购人和供应商,进一步强调了供采双方的主体地位和责任,将代理机构(含集中采购机构)作为协助者。除了前期的采购实施计划编制和需求管理外,《征求意见稿》将供应商的资格审查、评审委员会的组成以及评审工作的权限下放给采购人,并对采购项目的采购质量、落实政策、绩效考核、风险防控管理等作了进一步规范。而这些规定对采购人的法律法规知识及专业知识提出了更高要求,各单位需要进一步强化采购队伍建设。

  (作者单位:湖南省财政厅政府采购处)