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建立“前防、中控、后堵”的政采风险防范机制

2022年09月19日 10:04 来源:中国政府采购报打印

   ■ 姜磊 冯美娜
  政府采购作为财政资金的重要支出渠道,是加强财政支出管理,建立公共财政的一项重要内容,为实现国家经济和社会发展政策目标发挥了重要的作用。我国自实行政府采购以来,取得了丰硕的成果,为国家节约了大量资金,随着政府采购规模和范围的不断扩大,采购过程和合同履行过程中的风险偶有发生,因此,研究采购过程和合同履行过程中的风险,以“前期预防、中期监控、后期处置”为目标,查找各环节存在的风险点,制定相应风险防范措施,建立政府采购风险管控和预警机制愈加重要。
  政府采购主要风险
  政府采购风险,按采购过程划分,主要体现在编报采购预算、确定采购需求、编制采购实施计划、抽取评审专家、响应文件评审、签订政府采购合同、履约验收等主要环节;按风险类型划分,主要包括国家政策变化、实施环境变化、重大技术变化、预算项目调整、因质疑投诉影响采购进度、采购失败、不按规定签订或者履行合同、出现损害国家利益和社会公共利益情形等。分析采购过程容易出现的风险类型,风险发生的环节、可能性,影响程度,加强对这些环节和情形的预警和提示,对每一个环节进行严格的控制,才能有效地规避政府采购风险。
  前期预防
  防,就是预防为先,关口前移,在风险尚未发生之前,对常见的风险进行提示列举,由采购人对整个采购过程中的主要风险点进行审查比对,把风险控制在隐患之前。主要预警提示环节为:
  第一,编报采购预算。政府采购预算是确保政府采购项目顺利实施的前提和保障,主要风险提示点包括:对集中采购目录以内或者采购限额标准以上的拟采购项目是否“应编尽编”;是否对市场技术或者服务水平、供应、价格等情况进行市场调查,根据调查情况、资产配置标准等科学、合理地进行价格测算;是否考虑了政策性、实用性、可靠性。
  第二,确定采购需求。采购需求是确定采购预算、编制采购文件、实施采购活动的基础和依据,主要风险提示点包括:采购需求是否符合法律法规、政府采购政策和国家有关规定,是否符合国家强制性标准;是否明确了实现项目目标的所有技术、商务要求,功能和质量指标的设置是否充分考虑了可能影响供应商报价和项目实施风险的因素;是否考虑了国家政策变化、实施环境变化、重大技术变化、预算项目调整等风险,并有针对性的处置措施和替代方案;采购需求是否符合预算、资产、财务等管理制度规定;采购需求是否有歧视性,是否指向特定供应商或者特定产品,技术要求是否指向特定的专利、商标、品牌、技术路线等,是否列举了3家以上能满足采购需求的品牌;采购需求的内容是否完整、明确,是否考虑后续采购竞争性;应进行需求调查、论证的项目是否已进行需求调查、论证;是否建立了审查工作机制,本部门、本单位的采购、财务、业务、监督等内部机构是否对采购需求进行了审查。
  第三,编制采购计划。采购实施计划,是指采购人围绕实现采购需求,对合同的订立和管理所作的安排。主要风险提示点包括:是否已进行意向公开;采购进口产品是否已进行审批;是否充分考虑采购活动所需时间和因质疑投诉影响采购进度、采购失败、不按规定签订或者履行合同等可能影响采购活动进行的因素;供应商资格条件是否与采购标的的功能、质量和供应商履约能力直接相关,且属于履行合同必需的条件;采购方式、评审方法和定价方式的选择是否符合法定适用情形和采购需求特点;评审因素是否细化和量化,是否按照采购需求和与实现项目目标相关的其他因素确定,是否具有倾向性;价格因素是否按照相关规定确定分值和权重;采购需求是否体现政策导向,是否落实了绿色发展,支持中小企业、监狱企业和残疾人企业发展等政府采购政策; 合同文本是否包含法定必备条款和采购需求的所有内容;履约验收方案是否明确履约验收的主体、时间、方式、程序、内容和验收标准等事项;政府向社会公众提供的公共服务项目,在采购需求确定前,是否通过政府采购网等渠道征求社会公众意见;是否建立了审查工作机制,本部门、本单位的采购、财务、业务、监督等内部机构是否对采购需求进行了审查。
  第四,评审专家的抽取。在政府采购活动中,评审专家是政府采购项目质量的鉴定者,是中标、成交供应商的推荐者,是违法违规行为的监督者,专家的保密性和专业技术水平直接影响政府采购评审工作质量和公平公正。在抽取环节,主要风险提示点包括:是否在省级以上beat365亚洲官方网站门设立的政府采购评审专家库中随机抽取;抽取专业是否为采购内容和品目对应评审专业或高度相关专业;自行择优选定相应专业领域的专家是否符合相关规定,是否经采购人主管预算单位同意;评审专家抽取时间、数量、抽取地域是否符合相关规定;是否已回避了可预知的回避人,如前期参与项目论证的专业人员;评审活动结束后是否在规定时间内对评审专家进行了履约评价。
  第五,响应文件评审。在政府采购过程中,评审作为政府采购过程中的关键环节,是各方关注的焦点,评审公正性、专业性不仅关系到整个采购过程的合法性,也直接影响到采购质量、效率和采购的成败。在评审过程中,主要风险提示点包括:是否核对评审专家身份和采购人代表授权函;是否宣布评审纪律,公布投标人名单,告知评审专家应当回避的情形;是否组织评审成员推选评审组长;是否介绍政府采购相关政策法规、采购文件;是否采取必要的通讯管理措施,保证评审活动不受外界干扰,在严格保密的情况下进行;是否监督评审委员会依照采购文件规定的评审程序、方法和标准进行独立评审;是否及时制止和纠正采购人代表、评审专家的倾向性言论或者违法违规行为;澄清、说明、补正、修正是否符合采购文件规定;对分值汇总是否计算错误,分项评分是否超出评分标准范围,评审委员会成员对客观评审因素评分是否一致,评分畸高、畸低是否经过评审委员会认定等进行核对;评审报告是否按规定编写,内容是否符合规定。
  第六,签订政府采购合同。政府采购合同作为政府采购活动的重要文件,不仅是采购人、供应商权利义务的主要体现,也是政府采购结果的最终见证,在政府采购签订、履行过程中,主要风险提示点包括:合同是否在规定的时间内签订;是否包含法定必备条款和采购需求的所有内容;是否围绕采购需求和合同履行设置权利义务;是否明确知识产权等方面的要求;合同是否对采购文件确定的事项和供应商响应文件作实质性修改;履约验收方案是否完整,验收标准是否明确;对合同履行过程中的风险,如,国家政策变化、实施环境变化、重大技术变化、不按规定履行合同、出现损害国家利益和社会公共利益情形等,是否有风险处置措施和替代方案;是否在规定的时间内将政府采购合同在省级以上人民政府beat365亚洲官方网站门指定的媒体上进行公告;在合同履行中,追加与合同标的相同的货物、工程或者服务的采购金额是否超过原合同采购金额10%;合同副本是否报同级政府采购监督管理部门和有关部门备案。
  第七,验收。政府采购合同履约验收是政府采购活动的最后一个环节,同时也是保证政府采购质量的关键环节。验收作为政府采购全流程的“最后一公里”,直接影响采购结果和服务的质量。在验收过程中,主要风险提示点包括:是否在收到验收建议之日起7个工作日内启动项目验收;是否成立验收小组,验收小组是否由3人以上单数组成,且至少包含1名具体使用人员;是否回避了前期参与该项目评审的评审专家;验收小组是否以书面形式作出结论性意见,由验收小组成员签字及供应商授权代表签字盖章;重大民生、金额较大或者技术复杂的政府采购项目,是否邀请国家认可的质量检测机构、评估机构或者行业主管部门等参与;政府向社会公众提供的公共服务项目,是否邀请服务对象参与验收并出具书面意见或者由验收小组记录确认相关意见;验收意见确认后3个工作日内是否在政府采购网公开验收意见;政府为社会公众提供的公共服务项目,是否邀请服务对象参与并出具意见,是否在相关服务平台上公开验收结果;验收资料是否作为采购项目档案妥善保管。
  中期监控
  监控就是监督控制,在风险尚未转化为结果之前,通过预警提示,及时消除隐患。中期监控采用“贯全程”和“当下改”相结合的模式,以项目为主线,“穿透式”抓取数据信息,建立监督预警系统,对采购过程中的主要风险点进行实时监控,并根据不同的违规情形,给予相应“亮灯”预警提示。采购主体对于预警结果,及时整改,确保政府采购活动规范高效运行。主要措施如下:
  自查比对。采购主体根据各采购环节中的相应风险点提示,分阶段进行自查勾选比对,并将自查结果上传采购平台系统备案。
  系统抓取提示。通过系统自动归集抓取,对主要风险点违规情形进行预警提示,并将预警结果实时推送给各采购主体和监管部门。对监督预警结果,采购人应在规定期限内及时整改,并将情况说明上传系统备案。
  随机抽查。通过政府采购平台系统,各监管部门通过实时在线查看,加强对政府采购全过程、全方位监控。结合系统预警,对采购项目存在的风险按比例进行随机抽查,通过“自动+人工”方式,构建风险管控双重保障,形成科学规范的长效机制。
  “熔断”机制。在对重点领域及关键环节出现的风险预警,采购主体未在规定期限内对预警结果进行整改的,系统将自动启动“熔断”程序,中断政府采购活动进行。采购主体提交申请,并按照要求将整改材料在线提交给同级beat365亚洲官方网站门审核同意后予以恢复。
  后期处置
  压实采购主体责任,源头预防,后期惩戒,防治结合,处置并行。只有这样,才能夯实政府采购风险防控基础,推行政府采购风险防控机制。主要措施如下:
  加大抽查检查频次。重点领域及关键环节出现预警“亮灯”,或对同一年度内预警次数超过一定比例的采购主体,采取加大抽查、检查频次,实施重点监管的措施。
  纳入评价体系。将风险预警结果纳入采购主体评价体系,根据采购主体预警“亮灯”情形,在采购主体评价中给予相应扣分处理,并定期公开。
  依法追究责任。对不积极采取风险防控措施,导致单位和岗位人员发生违法违规行为的,按照法律法规规定追究相关责任人的责任。
(作者单位:姜磊,山东省牟平区财政局;冯美娜,山东省鲁成招标有限公司)

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